Bürokratieabbau – Ziele und Probleme

I. Worum geht es?*

1. Bürokratiebegriffe

Worum geht es beim Thema Bürokratie und Bürokratieabbau? Oder besser: Worum sollte es gehen? Wir alle wissen, dass es in Staat und Wirtschaft Steuerung mittels Regeln gibt, geben muss, und weiter geben wird, die in Büros entwickelt und deren Anwendung durch und über Büros überwacht und durchgesetzt wird. Es kann also nur darum gehen, dass erwünschte sinnvolle Steuerungsleistungen mit so wenig Behelligung von unmittelbar Betroffenen und Beteiligten und so wenig Aufwand für die Allgemeinheit wie möglich erbracht werden, also auf möglichst effiziente Weise, mit möglichst günstigem Verhältnis von Kosten und Nutzen. Was die Kosten angeht, hängt viel davon ab, ob man nur die Kosten der Kommunikation mit der Verwaltung, ggf. einschließlich aller für Prüfungen seitens der Verwaltung vorzuhaltenden Informationen, ins Auge fasst – einen solchen engen Begriff der Bürokratiekosten definiert das Gesetz zur Einrichtung eines Nationalen Normenkontrollrates¹ – oder auch die sonstigen den Bürgern, der Wirtschaft und der öffentlichen Verwaltung selbst durch die Geltung einer Norm und deren Befolgung verursachten Kosten (das Normenkontrollratsgesetz spricht hier von Erfüllungsaufwand² ). In der aktuellen Debatte um den Abbau staatlicher und supranationaler Bürokratie geht es, vernünftigerweise, auch um Kosten der letzteren Art,³ also im Grunde um die Angemessenheit der gesamten unmittelbar bei Bürgern, Wirtschaftssubjekten und öffentlicher Verwaltung anfallenden Kosten gouvernementaler Regulierung.

Wenn von Bürokratie als etwas im Interesse von Effizienzverbesserungen Abzubauendem die Rede ist, machen wir nicht von Max Webers positiv – mit Rationalität, Unparteilichkeit, Gleichbehandlung – besetztem Bürokratiebegriff Gebrauch,⁴ mit dem man zum „Lob der Bürokratie“⁵ gelangt, auch nicht von einem ganz neutralen,⁶ sondern von dem viel älteren und bis heute das Alltagsverständnis prägenden negativ besetzten Bürokratiebegriff, mit dem die Vorgaben, die in Büros ihren Ursprung haben, die unnötig lästig, unverständlich und widersinnig sind, beklagt werden.⁷

2. Bürokratieabbau und Belastungsabbau

Die Frage nach der Effizienz der eingesetzten Steuerungsinstrumente impliziert keine prinzipielle Ablehnung von über eine Minimalstaatlichkeit hinausgehenden staatlichen Steuerungsbemühungen, wie sie etwa Ludwig von Misesʾ Bürokratiekritik⁸ zum Ausdruck bringt. Sie schließt aber die Frage ein, ob auf Steuerungsansprüche nicht hier und da einfach verzichtet werden sollte, weil sie mit vernünftigem Aufwand nicht zu realisieren sind oder gar kontraproduktive Wirkungen haben – ob also beispielsweise eine Berichtspflicht zur Nachhaltigkeit, wie sie die EU vorgibt,⁹ dauerhaft eine aufmerksamkeitsschärfende und dadurch nachhaltigeres Wirtschaften fördernde Wirkung hat, die in einem angemessenen Verhältnis zum verursachten Aufwand steht.

Vom Ziel des Bürokratieabbaus im Sinne eines Abbaus ineffizienter Steuerung sollte man das Ziel unterscheiden, ganz unabhängig von Fragen der Steuerungseffizienz einfach die Wirtschaft im Interesse ihrer Wettbewerbsfähigkeit zu entlasten. Der Abbau ineffizienter Steuerung dient solcher Entlastung. Entlastung lässt sich aber ganz unabhängig davon auch bewerkstelligen, indem zum Beispiel einfach weniger Umweltschutz, Arbeitnehmerschutz usw. betrieben wird. Für eine solche schlichte Rücknahme von Steuerungsansprüchen kann es unter den Bedingungen der Globalisierung leider gute Gründe geben. Die Möglichkeiten effektiver staatlicher oder auch unionsweiter Regulierung sind unter diesen Bedingungen nun mal begrenzt, denn wenn man wirtschaftliche Aktivitäten – seien es Flüge, Finanztransaktionen, die Beschäftigung von Arbeitnehmern oder beliebige sonstige – durch Abgaben oder Regulierung spürbar höher als andernorts belastet, ohne das durch sonstige Wettbewerbsvorteile ausgleichen zu können, finden auf globalisierten Märkten diese Aktivitäten (soweit sie nicht, wie die Gebäudereinigung, immobil sind) eben über kurz oder lang anderswo statt – Finanztransaktionen beispielsweise werden von Stockholm nach Singapur verlagert,¹⁰ und personalintensive oder umweltschädliche Produktion in beliebige Länder mit erheblich niedrigeren Lohnkosten, Sozialabgaben, Arbeitsschutzvorschriften, Umweltstandards etc., wie wir es in vielen Bereichen, von der Textilindustrie über den Bergbau bis zu Teilen der Elektrotechnik und des Maschinenbaus schon erlebt haben und wie es derzeit besonders für die energieintensiven Industrien befürchtet wird. Mit der jeweiligen kostentreibenden Regulierung hat man dann im ungünstigsten Fall, so sinnvoll sie unter Ausklammerung dieser Gegebenheiten erscheinen mag, nichts erreicht. Wo Regulierungen unter Berücksichtigung dieser Gegebenheiten abgebaut werden oder von vornherein unterbleiben, sollte man aber besser von Belastungs- statt von Bürokratieabbau oder -vermeidung sprechen, weil es hier um eine andere Problematik geht als um den Abbau der spezifischen Ineffizienzen, auf die nach den eingangs definierten Begriffs- und Zielbestimmungen der Bürokratieabbau zielt. Dementsprechend sind auch die Lösungen nach anderen Kriterien zu beurteilen. Im günstigsten Fall trifft auch der auf Konkurrenzfähigkeit im globalisierten Wettbewerb zielende Abbau und die vorausschauende Vermeidung von Belastungen vor allem Regulierungen, die sich ohnehin – schon globalisierungsunabhängig – durch Ineffizienz auszeichnen. Das ist aber weder begriffsimmanent so, noch in der Praxis regelmäßig der Fall. Unter dem Gesichtspunkt der internationalen Wettbewerbsfähigkeit kann es sogar ganz unzureichend sein, nur diejenigen Belastungen zu vermeiden oder abzubauen, die sich schon unabhängig von den Bedingungen des internationalen Wettbewerbs durch ein Missverhältnis von Aufwand und Erfolg auszeichnen.

Es kann also notwendig werden oder – da sich auch über solche Notwendigkeiten oft streiten lässt – als für die Sicherung nationaler oder europäischer Wettbewerbsfähigkeit notwendig propagiert werden, durchaus sinnvolle Steuerungsansprüche ganz unabhängig davon aufzugeben, ob sie prinzipiell ineffizient sind in dem Sinne, dass sie auch auf Märkten mit einschlägig egalisierten Wettbewerbsbedingungen noch ineffizient wären. Solchen reinen Belastungsabbau als Bürokratieabbau auszuflaggen, mag als politische Strategie reizvoll sein, weil man hoffen kann, auf diese Weise Aversionen gegen regulatorisches und administratives Missmanagement auf die Mühlen einer allgemeineren Deregulierungsagenda zu lenken. Es ist aber irreführend, denn Belastungsabbau im Interesse der Wettbewerbsfähigkeit hängt mit dem Abbau von Ineffizienzen gouvernementaler Steuerung zwar zusammen, beides kann aber nicht ohne Effizienzverlust einfach identifiziert werden. Die Frage etwa, welchen Beitrag zum Klimaschutz die EU mit ihrem Emissionshandelssystem leisten kann, ohne damit ihre Industrie zu vertreiben und mehr der außereuropäischen Konkurrenz als dem Klima zu nutzen,¹¹ ist nicht dieselbe, und nicht nach denselben Kriterien zu beantworten, wie die, was man am europäischen Emissionshandelssystem ändern kann, um mit gleichem Aufwand mehr Emissionsreduktion oder dieselbe Emissionsreduktion wie bisher mit geringerem Aufwand zu erzielen.

II. Orte der Bürokratie: Staat und Wirtschaft

Gelegentlich trifft man auf Bürokratiebegriffe, denen zufolge Bürokratie per definitionem nur beim Staat und sonstigen öffentlichen Einrichtungen vorkommen kann.¹² Bürokratie im Sinne der eben erläuterten Bedeutung dieses Terminus als Schmähwort¹³ für ineffiziente Regularien und deren ineffiziente Umsetzung gibt es aber nicht nur beim Staat, sondern auch in der Wirtschaft, und hier nicht nur bei in den formell privatisierten – in Rechtsformen des Privatrechts betriebenen – Unternehmen, die aber in öffentlicher Hand liegen, von der deutschen Bahn über die Telekom bis zu den Einrichtungen der kommunalen Daseinsvorsorge, sondern auch in der rein, auch materiell, privaten Wirtschaft.

Auch wenn das nicht das Thema ist, das in der gegenwärtigen Diskussion im Vordergrund steht, sollte man diesen Aspekt nicht vergessen. Bürokratieabbau allein beim Staat wird es nicht richten. Dass die deutsche Wirtschaft, der ja die aktuellen hiesigen Bemühungen um Bürokratieabbau in erster Linie nützen sollen, sich, wenn die Fesseln staatlicher Bürokratie erst einmal gelöst sind, erheben werde wie Phoenix aus der Asche, ist eine schöne Illusion. Deshalb vorab ein paar erfahrungsgrundierte Bemerkungen zum Thema Bürokratie in der Wirtschaft – nicht um persönlichen Bürokratiefrust loszuwerden, sondern um im weiteren Verlauf plausibel zu machen, dass die vielen absurden Dysfunktionalitäten in Staat und Wirtschaft teilweise gemeinsame Wurzeln haben.

Im Magazin der Süddeutschen Zeitung erschien kürzlich ein kleiner Bericht von Helene Hegemann über ihre Erfahrungen mit dem Wohnungsbauunternehmen, dem ihre Wohnung gehört, als dort Wasserleitungen wegen Verstopfung durch Ablagerungen ihren Dienst versagten. Auszug: „Die private Immobiliengesellschaft Deutsche Wohnen SE, die die Wohnung vor einigen Jahren übernommen hat und im Fokus von Mietprotesten steht, schickt willkürlich Klempner und Gutachter vorbei, nie dieselben. Ab und zu schildern wir das Problem telefonisch jemandem vom Kundenservice, der oder die dann mehrfach den Ausdruck „oberste Prio“ wiederholt und versichert, dass sich jemand melden werde, was nur dann passiert, wenn man noch mal anruft, manchmal aber auch gar nicht, zwischendurch ertönt nicht mal mehr Musik in der Warteschleife. … Der Kampf um die Erneuerung der Rohre ist ein endloses Unterfangen, die Situation wurde im Onlineportal nach jedem erfolglosen Besuch eines neuen Zuständigen als ‚erledigtʻ markiert.“¹⁴

Dieser Text hat mich frappiert, weil das Berichtete dem so ähnlich ist, was ich selbst kürzlich im Zusammenhang mit Bauarbeiten an unserem Haus erlebt habe. Dabei ging es um die Installation einer Solaranlage durch einen deutschlandweit agierenden Anbieter und eine von den Stadtwerken für nötig gehaltene Erneuerung von Wasseranschlussleitungen, bei denen es zu Beschädigungen des Internetkabels und der Grundstücksmauer kam. Involviert waren bei diesen einigermaßen zeitgleichen Vorgängen neben der Solarfirma und den Stadtwerken auch die Telekom und eine von den Stadtwerken beauftragte Baufirma. Von der Dachmontage der Solaranlage, die innerhalb einer Woche erfolgte, bis zur Inbetriebnahme des Ganzen, einschließlich des Speichers im Keller, brauchte es, genau wie zur Bewältigung des anderen Vorgangs, ungefähr ein Dreivierteljahr, endlose größtenteils fruchtlose Telefonate und Mailaustausche mit ständig wechselnden Gegenübern, die jeweils über den Vorgang entweder überhaupt nicht oder unzutreffend informiert waren. Unter anderem war immer wieder die unzutreffende Behauptung zu widerlegen, bestimmte Informationen seien noch nicht geliefert worden (sie waren halt nur einem anderen als dem diesmaligen Ansprechpartner geliefert worden), oder der Vorgang sei bereits erledigt. Und genau wie bei den Hegemanns kamen immer wieder Leute vorbei – in unserem Fall höhere Tiere als die vor Ort Arbeitenden – und inspizierten die Lage, ohne sonst etwas zu tun und ohne dass auf ihren Besuch hin etwas vorangegangen wäre.

Die zeitweise vor unserem Haus fleißig tätigen beiden Arbeiter und ihren Polier fragte ich, als ich sie mit Kaffee versorgte, nach einem der wiederholten ergebnislosen Besuche eines der höheren Tiere: „Liegt das ganze Chaos in Ihrem Laden vielleicht daran, dass da zu viele Leute tätig sind, die bloß studiert haben?“ An einer Hochschule lernt man ja alles Mögliche, aber nicht, wie man zweckmäßig einen kooperativen Handlungszusammenhang organisiert. Das war mit Abstand meine erfolgreichste Bemerkung des Jahres. Die drei Kollegen waren hell begeistert und meinten, sie seien heilfroh über jeden bei ihnen, der nicht studiert habe.

Damit bin ich bei einem Thema, das auch für die staatliche Bürokratie und für den Versuch, sie effizienter zu gestalten, eine zentrale Rolle spielt:

III. Basisferne Steuerung von Abläufen

Ein zentrales Problem ist hier, dass die Regeln häufig von Akteuren gemacht werden, die von den Problemen ihrer Umsetzung – und damit auch von den Problemen, die sie den mit der Umsetzung Beauftragten und von der Umsetzung Betroffenen bereiten – keinerlei Vorstellung haben, weil ihnen dafür die praktische Erfahrung fehlt.

1. Die Bedeutung der Personalrekrutierung

Vor inzwischen bald 40 Jahren habe ich mich als Leiterin eines kommunalen Umweltamtes darüber geärgert, dass Verwaltungsvorschriften für die Genehmigung von Kläranlagen im nordrhein-westfälischen Umweltministerium von frisch von der Uni weg engagierten Referenten geschrieben wurden, die nie im Leben selbst eine Kläranlage, sei sie groß oder klein, genehmigt hatten und denen sich Fragen wie die, ob der Vorgang sich so organisieren lässt, dass für das Genehmigungsverfahren (abgesehen von erforderlichen Besichtigungen vor Ort) bei günstigem Verlauf nur zwei aufeinanderfolgende Schriftwechsel zwischen Behörde und Betreiber statt eines Vielfachen davon nötig sind, offensichtlich noch nie aufgedrängt hatten. Einiges an unnötiger Umständlichkeit brachte auch schon die Gesetzeslage mit sich, weil auch dort die Vorschriften schon im Entwurf aus der Feder von Leuten stammten, die nicht darin erfahren waren, mit Vorschriften solcher Art praktisch umzugehen, und weil Parlamente nicht die Orte sind, von denen gerade in dieser Hinsicht Korrektur erwartet werden kann. Es hat ja seinen Grund, dass der weitaus größte Teil aller Gesetzentwürfe erst einmal in Ministerien verfasst wird, wo die Expertise in administrativen Fragen sitzen sollte, die man von den Abgeordneten in einem Parlament nicht erwarten kann und bei ihnen allenfalls ausnahmsweise einmal antreffen wird.

Hier haben wir also einen wesentlichen Grund bürokratischer Misere: Regulatorische Steuerung von Prozessen durch Akteure, die die Prozesse, die gesteuert werden sollen, nicht kennen und von den Schwierigkeiten, die dabei auftreten können, kein Begriff haben. Das kommt selbstverständlich nicht nur beim Staat, sondern auch in der Wirtschaft vor, und war offensichtlich auch einer der Gründe dafür, dass meine Hypothese über das Problem mit den „Studierten“ bei meinen Kaffeepausengästen von der Arbeitsfront auf so emphatische Zustimmung stieß.

Nun ist es aber kein Naturgesetz, dass Prozesssteuerung von oben durch unzureichend informiertes Personal erfolgt. Man kann das anders organisieren. Was die Verwaltung und den für sie zuständigen Zweig der Justiz angeht, bietet Bayern ein vergleichsweise erfolgreiches Beispiel.¹⁵ In Bayern, wo die Verwaltungsgerichtsbarkeit zweckmäßigerweise beim Innenministerium ressortiert, wird man Verwaltungsrichter auf Lebenszeit erst, nachdem man längere Stationen in der Verwaltung, darunter mindestens eine bei den nachgeordneten Behörden der allgemeinen Landesverwaltung (Landkreis, Bezirksregierung) absolviert hat.¹⁶ Eine Wechselstrategie, die unter anderem Erfahrungen in den nachgeordneten Landesbehörden sicherstellen soll, verfolgt man aber auch in der Personalentwicklung für die Ministerien selbst. Für die Verwaltung im Geschäftsbereich des Innenministeriums beispielsweise sieht das so aus, dass Einstellungen direkt im Ministerium eher selten sind. Mehrheitlich werden die Referenten aus den Verwaltungsgerichten – wo die Richter, wie dargestellt, über Verwaltungserfahrung verfügen –, aus den Landratsämtern und aus den Bezirksregierungen rekrutiert. Wer im Geschäftsbereich des Innenministeriums seine Laufbahn beginnt, wird zudem unabhängig davon, ob der Einstieg bei einem Landratsamt, bei einer Bezirksregierung oder ausnahmsweise sogleich im Ministerium erfolgt, nach zwei bis drei Jahren in eine andere Behördenebene und eine andere Tätigkeit wechseln. Angestrebt wird, dass man in den ersten zehn Jahren seiner Laufbahn drei verschiedene Verwendungen, mindestens auch in der Verwaltung unterhalb der Ministerialebene durchläuft (daneben zählen auch Abordnungen an Bundesgerichte, Bundesministerien, Fraktionen, EU-Institutionen u.ä.). Eine Beförderung nach A15 im Ministerium ist nach den Beförderungsrichtlinien erst möglich, wenn ein Außendienst im nachgeordneten Bereich absolviert wurde. Ministerien mit kleineren nachgeordneten Geschäftsbereichen setzen bei ihrer Wechselstrategie teilweise auch auf ressortübergreifende Abordnungen, etwa zu den dem Innenministerium unterstehenden Behörden der allgemeinen Landesverwaltung.¹⁷

Nicht umsonst hat die bayerische Verwaltung einen sehr guten Ruf und gilt im innerdeutschen Vergleich als besonders effizient. Hinweise auf die Nützlichkeit besserer Verbindung zwischen Politikformulierungs- und Vollzugsebene ergibt auch der internationale Vergleich.¹⁸

Besonders ausgeprägt ist die Vollzugsferne der Regulierung auf der Ebene der EU. Die Union ist stolz darauf, ihre Beamten in streng objektiven Concours nach französischem Vorbild zu rekrutieren.¹⁹ Das französische System der Beamten- und Richterauswahl bildet den denkbar größten Gegensatz zum bayerischen – ich kenne Richter (Frauen eingeschlossen) des französischen Conseil d´État, des obersten Verwaltungsgerichts, die dort gleich nach dem Abschlussexamen ihres Studiums an der ENA (École Nationale d´Administration) anfangen konnten, weil sie dort zu den Spitzenabsolventen gehörten. Dieses System kann heute nicht mehr als Vorbild gelten. Die Regularien für den öffentlichen Dienst der EU orientieren sich aber, was die Geringschätzung beruflicher Erfahrung an der Basis angeht, unverdrossen daran. Auf der Eingangsstufe A 5 der Funktionsgruppe der Administratoren – das sind diejenigen, die policy-Papiere und Rechtstexte formulieren²⁰ – kann man gleich nach einem Universitätsabschluss eingestellt werden,²¹ und zusätzliche berufliche Erfahrung gilt, auch wenn viele der Eingestellten, zumindest ihrem Alter nach zu schließen, vor ihrer Ernennung zum EU-Beamten schon anderweitig tätig waren, nicht als Wettbewerbsvorteil.²² An die Universitätsausbildung anschließende Berufserfahrung²³ ist für die Besoldungsstufen A5 und A6 nur kompensatorisch erforderlich, wenn bloß ein kurzes Hochschulstudium (Abschluss nach drei statt nach vier Jahren) absolviert wurde.²⁴ Für die höheren Besoldungsstufen werden sechs (ab AD 7) beziehungsweise zwölf (ab AD 9) Jahre Berufstätigkeit verlangt.²⁵ Hier handelt es sich vor allem um einen Schutz gegen willkürlich schnelle, quasi nepotistische oder klientelistische Beförderungen. Dabei werden drei Jahre allein für eine erfolgreiche Promotion angerechnet, und die verlangte Berufstätigkeit muss nicht außerhalb der EU-Institutionen absolviert worden sein.²⁶

Solange sich an der in diesen Regularien manifestierten Geringschätzung praktischer Rechtsumsetzungserfahrung²⁷ nichts ändert, wird sich auch an der von Teilen des Unionsrechts ausgehenden besonders hohen Bürokratielast²⁸ nichts ändern; da kann man noch so oft immer wieder neue Gremien einsetzen, die das Normengeflecht nach Entbehrlichem durchforsten sollen.²⁹

Die Nutzung von in der Vollzugs- und sonstigen Rechtsanwendungspraxis erprobtem Sachverstand lässt sich zwar grundsätzlich nicht nur durch die Präsenz solchen Praxiswissens unmittelbar in der Politik und in den Ministerien, in denen Normtexte vorbereitet und geprüft werden, organisieren. Sie kann auch verbessert werden durch geeignete Verfahren, in denen frühzeitig Rechtsanwender in Behörden und Wirtschaft beteiligt werden, so dass deren Sachverstand in die Regulierung einfließen kann.³⁰ Tatsächlich wird aber beides benötigt. Die nötige Beteiligung des Wissens von der Basis allein funktioniert allzu häufig nicht, sei es, dass eigentlich notwendige Beteiligungen unter zu großem Zeitdruck stattfinden oder unter solchem Druck gleich ganz unterbleiben, sei es, dass Praxiswissen zwar eingespeist, aber wegen anderer Prioritäten schlicht übergangen wird.³¹ Das wiederum dürfte u.a. die Folge eines mangels eigener Erfahrung unzureichenden Bewusstseins vieler Akteure für die Wichtigkeit solchen Praxiswissens und für die dementsprechend geringe Präsenz entsprechender Gesichtspunkte in der öffentlichen Diskussion sein. Sachgerechte und erfolgreiche Einspeisung solchen Wissens über Beteiligungsverfahren ist demnach zusätzlich zu einer gewissen Präsenz einschlägigen Wissens und eines gewissen Institutionenverstandes bei den Regulatoren notwendig; für sich allein kann sie mangels ausreichender Rezeption nicht funktionieren.

2. Die Rolle der juristischen Ausbildung

Für die mangelnde Berücksichtigung des Aufwandes und der Anwendungsprobleme, die man mit Regularien produziert, ist auch die juristische Ausbildung mitverantwortlich. Was in der Praxis immer erst aufwendig ermittelt werden muss, steht in der universitären Ausbildung immer schon fest, wenn die Arbeit anfängt: Man bekommt einen Fall vorgelegt, für den die rechtlich richtige Lösung erarbeitet werden muss, und der dargestellte „Sachverhalt“ enthält immer schon alle Tatsachen, auf die es dafür ankommt. Ein Bewusstsein dafür, dass in der Praxis normalerweise gerade die Feststellung dieser Tatsachen die meiste Arbeit macht, entwickelt sich bei dieser Arbeitsweise nicht. Im auf das Erste Staatsexamen folgenden praktischen Teil der Ausbildung, dem Referendariat, das Stationen bei verschiedenen Gerichten, Behörden und einer oder zwei Anwaltskanzleien umfasst,³² könnte ein realistischeres Bild vermittelt werden. Diese Möglichkeit wird aber oft nur unzureichend genutzt. Stattdessen befassen die Ausbilder ihre Referendare gern mit der Lösung auftauchender schwierigerer Rechtsfragen. Hier liegt Verbesserungspotential.

IV. Entbürokratisierungsbürokratie

Bis Änderungen an dieser zentralen Stellschraube Erfolge zeitigen, dauert es seine Zeit. Der Versuch, schnellere Erfolge durch Einrichtung von Kommissionen, Räten und ähnlichen Gremien zu erzielen, die von einer übergeordneten Warte aus Rezepte für das Beiseiteschaffen aller möglichen überflüssigen Hemmnisse liefern sollen, kann allenfalls marginale Fortschritte bewirken und läuft Gefahr, selbst nur weitere Bürokratie, „Entbürokratisierungsbürokratie“,³³ zu sein und zu produzieren. Ein von Pascale Cancik hervorgehobenes Beispiel aus der Kette vergeblicher Entbürokratisierungsbemühungen der EU: „Seit 2015 soll nun der ‚Ausschuss für Regulierungskontrolle‘, … Rechtsakte auf ihre Kosten … prüfen. Zur Anleitung der prüfenden Beamtinnen und Beamten gibt es die Better Regulation Guidelines, 68 eng beschriebene Seiten. Diese verweisen auf eine ‚toolbox‘, die auf 414 Seiten 59 Instrumente für die Prüfungen bereitstellt.“ Diese Zahlenangaben zur toolbox bei Cancik betreffen die Version der toolbox von 2015. Die neuere, von 2023 datierende Version³⁴ hat 612 Seiten. So sieht das aus, wenn gewiss intelligente und kenntnisreiche, aber umsetzungsferne Akteure Bürokratieabbau betreiben sollen. Selbst mit einem höheren Maß an Vollzugsfront-Erfahrung müsste ein solcher Zentralverwaltungs-„Bürokratieabbau“ scheitern. Warum?

Die Möglichkeiten effizienter Steuerung sind von Aufgabe zu Aufgabe sehr unterschiedlich. Bürokratielasten mit der Kettensäge abräumen, ohne Rücksicht auf alles, was dabei an Steuerungsleistung – an Umwelt- und Gesundheitsschutz, sozialer Sicherheit, Sicherung funktionsfähigen Wettbewerbs, funktionsfähiger Wissenschaft usw. – den Bach runter geht, das ist eine anspruchslose Aufgabe, mit der man Ahnungslose betrauen kann.³⁵ Erkenntnisse dazu, wo man auf welche Weise effizienzsteigernd eingreifen kann, sind dagegen eine äußerst anspruchsvolle Angelegenheit. Dazu bedarf es detaillierter Sachkenntnisse, und zwar nicht nur genauer Kenntnisse des regulatorischen Umfeldes, das von der Unionsgesetzgebung über die Bundes- und Landesgesetzgebungen bis zu den jeweiligen nachgelagerten Vorschriften (Durchführungsverordnungen und -beschlüsse der EU, Rechtsverordnungen, Satzungen, Verwaltungsvorschriften, inkorporierte privatverbandliche Normen des DIN, des CEN³⁶ usw.) reicht. Notwendig ist auch genaue Kenntnis der jeweiligen Akteurskonstellationen, der (sonstigen) Anreizbedingungen, unter denen sie agieren, und aller möglicher sonstiger relevanter Tatsachen, einschließlich technischer und naturwissenschaftlicher. Das alles kann keine zentrale Stelle, kein Ausschuss, keine Behörde, keine Kommission o.ä. für alle relevanten Bereiche aufbieten, selbst dann nicht, wenn es sich bei den beteiligten Fachleuten nicht, wie üblich, um Personen handelt, deren Kenntnisse und Erfahrungen weit oben, in weiter Ferne vom praktischen Vollzug, angesammelt wurden.

Dafür nur zwei Beispiele aus dem Bereich des Umweltschutzes:

Erstens: Genehmigungserfordernisse tauchen in Texten zum Bürokratieabbau regelmäßig als bürokratische Hürde auf, die es abzuräumen oder zu stutzen gilt.³⁷ Dabei wird durchweg vernachlässigt, dass es sich um ein unter Umständen äußerst effizientes Instrument der Steuerung von Kooperationsinteressen und der davon abhängigen effizienten Durchsetzung inhaltlicher Vorschriften handelt.³⁸ An deren Durchsetzung haben, weil sie mit Kosten verbunden ist, die Adressaten typischerweise kein Interesse und damit auch kein Interesse, mit den zuständigen Behörden in einer Weise zu kooperieren, die die Durchsetzung ermöglicht oder erleichtert. Die Kooperationsbereitschaft steigt beträchtlich, wenn eine Genehmigung erforderlich ist, um mit einem Vorhaben überhaupt beginnen zu dürfen; das gilt jedenfalls, wenn der ungenehmigte Beginn mit gravierenden Konsequenzen – beispielsweise strafrechtlichen Sanktionen oder sofortiger Stilllegung – verbunden ist. Umgekehrt sinkt sie, wenn Genehmigungserfordernisse entfallen. Die Behörden müssen dann die geltenden Vorschriften gegen Adressaten durchsetzen, denen praktisch jede durch unzureichende Kooperation erreichte Vermeidung oder Verzögerung der Rechtsdurchsetzung Kosten spart.
Um die immense Bedeutung dieser mit Genehmigungsverfahren verbundenen Umkehr der Kooperationslast und der davon abhängigen Kooperationsmotivation zu verstehen, muss man sich klar machen, in wie hohem Maß der Rechtsvollzug auf Kooperation angewiesen ist. Das liegt daran, dass die Bestimmung des Inhalts der Rechtspflichten, die einen Adressaten treffen, von tatsächlichen Verhältnissen abhängt, die die Behörde zunächst einmal ermitteln muss. Welche Behälter – einwandige oder doppelwandige –, und ob Bodenbeschichtungen, Auffangwannen, Überfüllsicherungen zum Schutz des Grundwassers vor wassergefährdenden Stoffen erforderlich sind, welche Grenzwerte bei emittierenden Anlagen auf ihre Einhaltung zu prüfen sind, ob besonderer Schutz vor Feuer oder Explosionen und deren Folgen erforderlich ist, und vieles andere mehr hängt typischerweise von allen möglichen Voraussetzungen ab, beispielsweise von der Art und Menge der eingesetzten Stoffe, von der Art der eingesetzten Anlagen und/oder von verfahrenstechnischen Details – lauter Informationen, die häufig nicht einfach offen zutage liegen, sondern über die allein der verpflichtete Adressat verfügt oder die, falls sie auch ihm nicht präsent sind, nur von ihm, beispielsweise über seine Lieferanten, beschafft werden können.

Wenn, vom Zutritt zum Betrieb und zu den zu überprüfenden Anlagen bis zur Bereitstellung auch der letzten Information, die für die genaue Bestimmung der Rechtspflichten im jeweiligen konkreten Fall und folglich auch für deren Durchsetzung benötigt wird, jeder Kooperationsschritt seinerseits erst gegen das Interesse und die Motivation des Verpflichteten durchgesetzt werden muss, ist in all den vielen Fällen, in denen die benötigten Kooperationsleistungen ein gewisses Maß an Komplexität aufweisen, der Vollzug ein uferloses, mit noch so viel Personal nicht effektiv, geschweige denn effizient zu bewältigendes Unterfangen. Deshalb bedarf es jeweils sehr genauer Kenntnisse, um abschätzen zu können, wo die günstige Kooperationsmotivation, die sich mit Genehmigungserfordernissen herstellen lässt, ohne Effizienzverlust entbehrlich ist und wo nicht.

Auch die Auswirkungen sonstiger zum Abbau von Bürokratiekosten im Zusammenhang mit Genehmigungsverfahren häufig vorgeschlagener und bereichsweise auch schon genutzter Veränderungen – wie zum Beispiel einer Genehmigungs- oder Zustimmungsfiktion, die eintritt, wenn beantragte behördliche Genehmigungen oder Zustimmungen nicht innerhalb eines bestimmten Zeitraums erteilt werden³⁹ – müssen sehr genau unter Berücksichtigung der konkreten Konstellationen geprüft werden, wenn kontraproduktive Effekte vermieden werden sollen. Genehmigungsfiktionen zum Beispiel sind, wo überhaupt, nur vertretbar, wenn die Frist bis zum Eintritt der Fiktion, also die der Behörde zugestandene Bearbeitungszeit – die auch nur unter Berücksichtigung des konkreten Vorhabentyps sinnvoll bemessen werden kann – erst zu laufen beginnt, wenn die Antragsunterlagen vollständig sind; alles andere liefe auf einen perversen Anreiz zur Lieferung unvollständiger Antragsunterlagen hinaus. Bestehende Vorschriften über Genehmigungsfiktionen sehen das auch meist ausdrücklich vor. Je nach Komplexität der Anlage oder des sonstigen Vorhabens kann aber schon die Prüfung der Vollständigkeit von Antragsunterlagen sehr aufwendig, unter Umständen erst nach aufeinanderfolgenden Interaktionsschritten (Probeläufen u.a.) abschließbar, und vor allem auch umstritten sein.⁴⁰ Regularien, die die Behörden zwingen können, die Vollständigkeitsprüfung als von der eigentlichen Prüfung der Genehmigungsfähigkeit zeitlich abgekoppelte vorzuziehen, können also erheblichen Zusatzaufwand verursachen.⁴¹ Der geringe Aufmerksamkeitswert bloßen Nichtstuns kann zudem, erst recht in Kombination mit Transparenzdefiziten, korruptionsbegünstigend wirken. Diese Wirkung ist etwa dort zu befürchten, wo so enorme Gewinne durch Bodenwertsteigerung erzielt werden können wie bei Baugenehmigungen in Abweichung von den (bisherigen) Regeln des Bauplanungsrechts, wie sie neuerdings die sogenannte „Bauturbo“-Gesetzgebung zulässt, die zugleich vorsieht, dass die dafür erforderlichen gemeindlichen Zustimmungen aufgrund einer drei Monate nach Eingang des Gesuchs eingreifenden Zustimmungsfiktion – also aufgrund bloßen gemeindlichen Nichtstuns – als erteilt gelten.⁴² Dass Bauunternehmen und korrupte Beamte sich die sehr weitreichenden Genehmigungsfiktionen, die sich im Verwaltungsrecht Italiens finden (sog. „silencio-assenso“, Zustimmung durch Schweigen), zunutze gemacht haben, wird zum Beispiel im Zusammenhang mit Berichten über die ausufernde illegale Bautätigkeit und Korruption im Mailänder Bausektor berichtet.⁴³

Wo angesichts dessen Genehmigungsfiktionen eingesetzt werden können, ohne den Sinn eines Genehmigungsverfahrens zunichte zu machen oder zu unnötigen Mehrfachprüfungen, unverhältnismäßigem zusätzlichen Streitpotential oder unvertretbaren Korruptionsrisiken zu führen, lässt sich nur in Abhängigkeit vom Anlagen- oder Vorhabentyp, von seiner Komplexität und von der Komplexität der dafür geltenden inhaltlichen Anforderungen vernünftig bestimmen. Das bedeutet nicht, dass hier kein relevantes Potential für Bürokratieabbau – also für sinnvollen, effizienzsteigernden Abbau von Regulierungslasten – läge. Es bedeutet aber: Wo solches Potential liegt und wo nicht, lässt sich nur in sehr rechtsanwendungs- und vollzugsnaher Detailarbeit bestimmen, die kein allgemeines Papier und keine übergreifende Kommission zu Fragen des Bürokratieabbaus leisten kann – und wenn es nicht zu immer neuem Bürokratieaufwuchs kommen soll, muss solche Detailarbeit in allen Normsetzungsprozessen kontinuierlich geleistet werden.⁴⁴

Zweitens: Genauso wie mit dem gern empfohlenen Rückbau von Genehmigungserfordernissen sieht es mit der häufig – und nicht erst seit gestern – ausgesprochenen Empfehlung aus, von regulatorischen Detailvorgaben, Mikrosteuerung, Mikromanagement Abstand zu nehmen und stattdessen zielorientiert, ergebnisorientiert vorzugehen in dem Sinne, dass nur Ziele/Ergebnisse vorgegeben werden, nicht aber der Weg dorthin.⁴⁵ Das ist schön und gut. Ob und wie es funktionieren kann, ist aber an Voraussetzungen gebunden, deren Vorliegen sich nur in genauer Kenntnis des jeweiligen Anwendungsbereichs feststellen lässt.⁴⁶ Damit sind wir wieder beim Problem der basisfernen Steuerung. Für den Lärmschutz bei Laubbläsern reicht es, einen Grenzwert für den erzeugten Lärm festzulegen (den es leider bislang nicht gibt), für den Schutz vor Verwüstungen und Vergiftungen durch Munitions- oder Chemiefabriken reichen dagegen vergleichbar einfache Zielsetzungen („Darf nicht in die Luft fliegen“ u.ä.) nicht, und darüber hinaus und dazwischen gibt es viele Konstellationen, für die sich solche Feststellungen sehr viel weniger leicht treffen lassen.

V. Mentalitätsfragen

Ein weiterer Grund dafür, dass sinnvoller Bürokratieabbau nichts für Schnellschüsse ist und nicht aufs Ganze von zentralen Gremien wirksam vorangetrieben werden kann, liegt darin, dass sich dafür Mentalitäten und sonstige Verhaltensdispositionen ändern müssen. Die sind aber nun einmal nichts, was sich per Knopfdruck ändern lässt.

Dabei geht es nicht nur um die Dispositionen, die aus unzureichender praktischer Erfahrung mit betrieblicher und behördlicher Rechtsanwendung hervorgehen, wie unzureichender Sinn für die Vielfalt der relevanten Tatsachen und die Probleme ihrer Feststellung, und unzureichender Sinn für die Motivationen der Beteiligten, auf die erfolgreiche Steuerung einwirken muss. Es geht auch um mindsets und Gewohnheiten, die zwar in vollzugsfernen oder ganz praxisfernen Milieus (wie zum Beispiel an Universitäten) besonders gut gedeihen, aber als allgemeinere kulturelle habitūs ihre Wurzeln nicht nur in einem speziellen Milieu haben.

Da ist zum Beispiel die in Schriften zur Bürokratie und zum Bürokratieabbau häufig kritisierte Neigung zum Perfektionismus.⁴⁷ Sie hängt eng zusammen, ist sogar weitgehend identisch mit einer gleichfalls oft angesprochenen Fokussierung auf das, was oft als „Einzelfallgerechtigkeit“ bezeichnet wird⁴⁸ – ein Terminus, der aus dem Wortschatz ganz gestrichen werden sollte, denn Gerechtigkeit ist nie eine Angelegenheit des Einzelfalls, sondern eine Angelegenheit der Regeln, nach denen über Einzelfälle entschieden wird, und zu ihr gehört die Berücksichtigung nicht nur der Konsequenzen der Anwendung der Regel auf die unter sie fallenden Einzelfälle, sondern auch die darüber hinausgehenden Konsequenzen ihrer Geltung und Anwendung auf das Verhalten all derer, die ein Interesse daran haben, unter die Regel zu fallen oder nicht unter sie zu fallen.⁴⁹ Was die übermäßige Fokussierung auf die Einzelfallfolgen der Regeln angeht, die man produziert, sollte man übrigens nicht die Rolle der Gerichte, nicht zuletzt des Bundesverfassungsgerichts, vernachlässigen, die ja in ihrer rechtsauslegenden und -konkretisierenden Funktion ebenfalls ständig Regeln produzieren und hohen Tatsachenermittlungs- und Begründungsaufwand mit überschießend individualistischen, sehr kleinteiligen Verhältnismäßigkeitsvorgaben und weitreichenden Begründungspflichten erzeugen.⁵⁰

Die Tendenz zum Übersehen und zur Untergewichtung der indirekten Regelfolgen, die sich in der Fokussierung auf Einzelfallbetrachtungen zeigt, hängt wiederum zusammen mit einer – nicht nur in Deutschland – verbreiteten moralistischen Unterschätzung des Ausmaßes, in dem Verhaltensweisen von Anreizen abhängen, und damit des Ausmaßes, in dem Anreizbedingungen Motivationen strukturieren, Gewohnheiten prägen und moralbildend wirken.⁵¹ Viele wollen zum Beispiel einfach nicht glauben, dass man viel Arbeitsvermittlungs- und Sozialleistungsbürokratie sparen kann, wenn die Anreize, Arbeit aufzunehmen oder mehr zu arbeiten, richtig gesetzt sind. Oder es kommt ihnen gar nicht in den Sinn, wie bürokratieentlastend die Verschiebung der Kooperationsmotivation durch Genehmigungserfordernisse wirken kann, wieviel bürokratieträchtig-regulierungsfreudiger Politiker sind, wenn die Kosten der Regulierung auf anderen Politikebenen als der eigenen getragen werden, und wie sehr eine Arbeitsorganisation in Callcentern und Mailbeantwortungscentern, bei der jeder Kontakt zu einem anderen Sachbearbeiter führt, bürokratietreibend wirkt, weil sie die Motivation für das Lösen von Problemen schwächt. Warum sollte sich der Mitarbeiter in einem solchen Center für die Lösung des Problems von Familie Hegemann oder Familie Wolff interessieren, wenn doch seine Aufgabe darin besteht, täglich etliche hundert Telefonanrufe oder Emails abzuarbeiten, und es dabei auf die Lösung des jeweiligen Problems für ihn gar nicht ankommt, weil Frau Hegemann oder Frau Lübbe-Wolff mit ihrem ungelösten Problem beim nächsten Mal ja wieder bei einem anderen Mitarbeiter landen?

Konstitutionell unzureichende und unzureichend trainierte Fähigkeiten des Hineinversetzens in den Verständnishorizont von Kommunikationspartnern – kurz: unzureichende soziale Intelligenz in der Kommunikation – spielt ebenfalls eine wichtige Rolle. Hier hält vor allem die Digitalisierung, der man ja zu Recht Entbürokratisierungspotential zuschreibt und auf der diesbezüglich die größten politischen Hoffnungen ruhen, auch noch allerhand neuen, zusätzlichen Bürokratiefrust bereit. Wie man schon aus der Lektüre von Gebrauchsanweisungen lernen kann, korreliert gerade mathematisch-technische Intelligenz mit sozialer Intelligenz in der Kommunikation eher schwach. Das mag auch einer der Gründe dafür sein, dass in Digitalisierungsprozessen die Frage oft unterbelichtet bleibt, ob mit Digitalisierungsschritten neue Koordinationsprobleme verbunden sind, deren Bewältigung anschließend unvorhergesehenen Zusatzaufwand verursacht,⁵² und dass die Grenzen sinnvoller Schematisierbarkeit von Abläufen häufig unterschätzt werden.

Man könnte über die Bedeutung einer Reihe von Mentalitätsveränderungen aus (in der Perspektive meines Alters gesprochen) jüngerer Zeit mit ungünstigen Auswirkungen auf die Organisationsfähigkeit spekulieren, wie zum Beispiel die Ausbreitung des sozialen Ideals der Coolness, die ja zu einem erheblichen Teil aus Resistenz gegenüber den Erwartungen Anderer besteht, also aus ziemlich dem Gegenteil der drittbezogenen Aufmerksamkeit und Antizipation, die man für effizientes Arbeiten in Kooperationszusammenhängen benötigt.
Abschließend soll aber nur noch ein Punkt angesprochen werden, dessen Bedeutung mir, obwohl ich weit entfernt bin von der seit Jahrtausenden gern ventilierten Meinung, früher sei alles besser gewesen und vor allem die Jugend tauge nichts mehr, evident erscheint: Wir haben es mit einem insgesamt über die Jahrzehnte deutlich erhöhten Vorkommen von Verpeiltheit zu tun, das eher zunehmende als abnehmende Bürokratielasten begünstigt. Man trifft das zum Beispiel – keineswegs nur, aber auch – bei einem erheblichen Teil der Studenten (weibliche eingeschlossen) an. Auch im Kollegenkreis bin ich dieser Wahrnehmung oft begegnet. Mit einem hohen Anteil an jungen Leuten, die mit den einfachsten Aufgaben der Selbstorganisation überfordert sind und sich Stein und Bein wundern, dass das Versäumen von Fristen mit Nachteilen verbunden sein kann, werden selbst die Reste dessen, was vom einstmaligen Ruf der Deutschen, sie hätten Organisationstalent, noch übrig ist, nicht zu halten sein. Zu viele Menschen sind inzwischen offenbar in dem Gefühl aufgewachsen, es regele sich alles von selbst, zumal ja sogar die Schultasche von Mama oder Papa gepackt wird. Hier besteht immerhin Hoffnung, dass das angesichts zunehmender beid-elterlicher Berufstätigkeit allmählich wieder besser wird. Aber auch das wird eben Zeit brauchen. Neben der verbreiteten overprotection spielen wohl auch Änderungen in der Konzentrationsfähigkeit, die durch Mediennutzung bedingt sind, eine Rolle. Außerdem ist zu vermuten, dass angesichts zunehmender ephemerer Sozialkontakte mit der Nähe und Relevanz des jeweiligen sozialen feedbacks auch die für jedes Organisations- und Kooperationsgeschick essentielle Aufmerksamkeit für die Perspektive und die Anschlussmöglichkeiten des Gegenübers an eigene Äußerungen und Handlungen habituswirksam abnimmt. Wie dem auch sei: An alledem lässt sich, wenn überhaupt, dann jedenfalls nicht von heute auf morgen, sondern nur in geduldiger Arbeit etwas ändern.

VI. Fazit

• Es gibt viele Baustellen.
• Die Sanierung wird Zeit brauchen. Aber das ist kein Grund, sie nicht mit Optimismus anzupacken.
• Unter dem immensen Druck, unter dem Deutschland und die EU im globalisierten Wettbewerb stehen, besteht die Gefahr und ist es wahrscheinlich, dass Steuerungsansprüche einfach zwecks Belastungsabbau ganz unabhängig von kluger Effizienzverbesserung, ohne zuerst deren Potentiale auszuschöpfen, und damit unnötig weitgehend aufgegeben werden. Das liefe auf Sozialstaatsabbau und Verluste bei Umwelt- und Klimaschutz und anderen Gemeinwohlzielen hinaus, die man sich theoretisch – bei frühzeitigerer Einstellung auf die Realitäten – hätte sparen können.
• Durchgreifende und nachhaltige Fortschritte beim Bürokratieabbau wird es nicht geben, ohne dass die Rechtssetzung durch bessere kommunikative Verzahnung, aber auch durch entsprechende Weichenstellungen bei der Auswahl des regulierenden und regulierungsvorbereitenden Personals, besseren Gebrauch von Erfahrungen mit der Rechtsanwendung und den zu regulierenden Prozessen macht.
• Bei aller Notwendigkeit, von vieler Detailsteuerung wegzukommen: Nur mit Detailkenntnis und gründlicher Arbeit im Konkreten lässt sich erkennen, wo und wie das mit Effizienzgewinn möglich ist.
• Und: Der notwendige Sinn für praktische Handlungszusammenhänge und zweckmäßige Kooperation entwickelt sich in einer Gesellschaft, in der seit langem nicht mehr Bauern und Handwerker die Mehrheit bilden, nicht von selbst. Ihn – und die dazugehörigen, zeitweise als „Sekundärtugenden“ verachteten Dispositionen – zu entwickeln und zu stärken, ist eine anspruchsvolle Kulturleistung, der wir uns entschiedener zuwenden müssen.
• All das erfordert auch eine Neuverteilung von Wertschätzungen – hin zu größerer Wertschätzung des Konkreten und der praktischen und praxisorientierten Arbeit am Detail –, bis hinein in die Entlohnungssysteme und die Systeme der Beurteilung wissenschaftlicher Arbeit.